1. Die EU als Gesundheitsunion?

Was macht eigentlich die Europäische Union? Das haben sich im Frühjahr nach Ausbruch der Covid-19 Pandemie viele gefragt. Scheinbar ließ es die EU geschehen, dass jeder Mitgliedstaat für sich agierte, etwa den Handel mit Medikamenten und Hilfsmitteln einschränkte, die Freizügigkeit innerhalb der Union durch Grenzschließungen und Einreiseverbote nachhaltig beeinträchtigte und Notfallpläne mehr oder weniger unkoordiniert verabschiedete. Abgesehen von vereinzelten Hilfsaktionen schien die Solidarität – einer der Grundpfeiler der EU – auf der Strecke zu bleiben.

Der Eindruck einer weitgehenden Untätigkeit der EU in der Anfangsphase der Pandemie täuscht allerdings. So verabschiedete die Kommission bereits am 16.3.2020 „Leitlinien für Grenzmanagementmaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und zur Sicherstellung der von Waren und wesentlichen Dienstleistungen“. Neben dem Grenzmanagement richtete die Kommission in den folgenden Monaten ihr Augenmerk etwa auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise, die verstärkte Förderung der Forschung, die Sicherstellung der Mobilität innerhalb der Union und nicht zuletzt auf verschiedene gesundheitspolitische Aspekte. In diesem Zusammenhang brachte sie beispielsweise am 17.6.2020 eine europäische Impfstoffstrategie auf den Weg.

Allerdings: Bei gesundheitspolitischen Maßnahmen ist eine gewisse Zurückhaltung Brüssels nicht zu verkennen. Bekanntlich kann die EU nur in Bereichen handeln, für die die EU-Verträge eine europäische Zuständigkeit ausdrücklich vorsehen. Mit einer EU-Kompetenz in Gesundheitsfragen ist es aber nicht weit her. Ein einziger Artikel im Vertrag über die Arbeitsweise der Union (Art. 168) beschäftigt sich mit dem „Gesundheitswesen“. Bei näherem Hinsehen zählt dieser relativ lange Artikel weniger auf, welche gesundheitspolitischen Aufgaben der EU zufallen, als vielmehr, welche Aufgaben den Mitgliedstaaten vorbehalten bleiben. Eine europäische Gesundheitspolitik besteht also nur in Ansätzen. Sie geht von der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung der Gesundheitspolitik, die Verwaltung des Gesundheitswesens sowie für die medizinische Versorgung, einschließlich der Finanzierung der Leistungen und der Leistungsumfang aus. Die Rolle der EU ist im Wesentlichen darauf beschränkt, die Politik der Mitgliedstaaten zu ergänzen, ihre Zusammenarbeit zu fördern und ihre Tätigkeit – falls erforderlich – zu unterstützen.

Dennoch ist letzter Zeit einiges in Bewegung geraten: Erst vor wenigen Tagen machte der Abschluss von Verträgen zum Ankauf beträchtlicher Mengen von Impfstoff Schlagzeilen. Kommissionspräsidentin von der Leyen hat kürzlich die Schaffung einer „Europäischen Gesundheitsunion“ angeregt, und am 11.11.2020 hat die Kommission hierzu konkrete Vorschläge vorgelegt. Eine neue „Verordnung zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren“ soll eine bessere Vorsorge sicherstellen. Hierzu regt die Kommission einen EU-Vorsorgeplan für Gesundheitskrisen und Pandemien mit einschlägigen Empfehlungen an, auf dessen Grundlage die Mitgliedstaaten dann nationale Pläne ausarbeiten sollen. Die Erstellung nationaler Pläne soll vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten und von anderen EU-Agenturen unterstützt werden. Auf EU-Ebene soll ein gestärktes, integriertes Überwachungssystem geschaffen werden, in dem künstliche Intelligenz und andere fortschrittliche Technologien zum Einsatz kommen. Zur Verbesserung der  Datenübermittlung sollen die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, ihre Berichterstattung über Indikatoren der Gesundheitssysteme zu erweitern (z.B. freie Krankenhausbetten, spezielle Behandlungs- und Intensivpflegekapazitäten, Anzahl der medizinischen Fachkräfte usw.). Die Ausrufung eines EU-Notstands würde eine engere Koordinierung auslösen und die Entwicklung, Bevorratung und Beschaffung von krisenrelevanten Produkten gestatten.

Wie weit die Vorschläge der Kommission reichen, kann man in ihrer Mitteilung „Schaffung einer europäischen Gesundheitsunion: Die Resilienz der EU gegenüber grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren stärken“, KOM (2020) 724 vom 11.11.2020 im Einzelnen nachlesen. Die Kommission hebt hier hervor, dass die europäischen Bürger immer deutlicher eine aktive Rolle der EU beim Schutz der Gesundheit forderten, insbesondere beim Schutz vor grenzübergreifenden Gesundheitsgefahren. Die unkoordinierten Maßnahmen zu Beginn der Krise hätten das Virus nicht wirksam bekämpfen können.

Viel Zeit für die Beratung und Annahme der Vorschläge der Kommission bleibt angesichts der dramatischen Entwicklung der Pandemie nicht. Ob die Mitgliedstaaten den Vorschlägen in allen Einzelheiten folgen werden, bleibt abzuwarten. Einerseits hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass ein Handeln (auch) auf europäischer Ebene zur Bewältigung der Krise unerlässlich ist, andererseits werden die Mitgliedstaaten penibel darauf achten, dass die Union die Krise nicht zum Anlass nimmt, ihre – wie gesagt eng gefassten – Kompetenzen im Gesundheitsbereich zu überdehnen. Übrigens, schwierige Kompetenzabgrenzungsfragen stellen sich nicht nur zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten, sie stellen sich auch innerhalb der Mitgliedstaaten. Davon können wir in Deutschland ein Lied singen. Warum sollten die Abstimmung und der Interessenausgleich zwischen Mitgliedstaaten auf EU-Ebene einfacher sein, als zwischen Bund und Ländern in Deutschland? Dass es offenbar in den Runden der Ministerpräsidenten bei der Bundeskanzlerin ähnlich zugeht wie in den Ministerräten in der EU, ist eine interessante Beobachtung.

Krisen schaffen neue Situationen. Vor einem Jahr hätte sich wohl kein Kommissionspräsident getraut, von einer „Europäischen Gesundheitsunion“ zu sprechen. Die Vorschläge der Kommission zeigen auch, dass der Handlungsspielraum der EU in Gesundheitsfragen vielleicht doch weiter ist, als bisher angenommen. Davon abgesehen berühren mögliche Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der Pandemie auch Politikbereiche, für die die EU zweifelsfrei zuständig ist (z.B. Binnenmarkt, Handel, Wettbewerb, Forschung).

Und wieder einmal lehrt die Erfahrung: Wenn nichts Dramatisches passiert, fallen alle über Brüssels angeblichen Zentralisierungswahn her, wenn aber eine schwerwiegende Krise aufkommt, fragen alle: „Was macht eigentlich die EU?“

 

2. Brexit

Intensive Verhandlungen über das Abkommen über eine künftige Partnerschaft zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich (VK) in den letzten Wochen haben bisher zu keinem Ergebnis geführt. Weißer Rauch ist noch nicht aufgestiegen. Viel Zeit zum Abschluss verbleibt nicht. Das Abkommen bedarf auf beiden Seiten der Ratifizierung vor Ablauf des nach dem Austritt vereinbarten Übergangszeitraums Ende des Jahres. Auf EU Seite müssen das Europäische Parlament und die Parlamente aller Mitgliedstaaten zustimmen; das erfordert vorab eine Übersetzung des Abkommens in alle 24 Amtssprachen.

Bereits seit dem Austritt des VK am 31.1. 2020 ist das sog. Austrittsabkommens in Kraft. Es regelt wichtige Austrittsmodalitäten (z.B. Aufenthaltsrechte europäischer Bürger im VK und britischer Bürger in der EU, Finanzfragen und insbes. Fragen hinsichtlich der Grenze zwischen der Irischen Republik und Nordirland), während das jetzt zu verhandelnde Abkommen die künftigen Beziehungen betrifft (insbesondere die Handelsbeziehungen).

Die von der britischen Regierung mit frappierender Offenheit eingestandene Verletzung des Austrittsabkommens durch das Anfang September im Unterhaus eingebrachte Binnenmarktgesetz („Internal Market Bill“) hat für beträchtliche Aufregung gesorgt. Das Gesetz würde es den britischen Behörden erlauben, von wesentlichen Bestimmungen des dem Abkommen beigefügten Protokolls bezüglich der Grenze zwischen der Irischen Republik und Nordirland abzuweichen. Angesichts der politischen Bedeutung des Protokolls ist das keine Kleinigkeit. Nach einem vergeblichen Ersuchen, die insofern strittigen Passagen aus dem Gesetzesentwurf zu streichen, hat die Kommission am 1.10.2020 ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren gegen das VK eingeleitet. Gleichwohl hat das Unterhaus das Gesetz mittlerweile gebilligt; das Oberhaus hat es aber letzte Woche mit einer deutlichen Mehrheit abgelehnt. Darüber könnte sich das Unterhaus in einer weiteren Abstimmung hinwegsetzen. Möglicherweise wird es dazu aber gar nicht kommen. Immer mehr verdichtet sich nämlich die Vermutung, dass Premierminister Johnson das geplante Gesetz nur als Störmanöver für die laufenden Verhandlungen über die künftigen Beziehungen vorgelegt hat.

 

Trotz der durch die Verletzung des Austrittsabkommens hervorgerufenen Zweifel an der Vertragstreue und der Glaubwürdigkeit des VK als Vertragspartner hat die EU von einer Aussetzung der Verhandlungen über die künftige Partnerschaft klugerweise abgesehen. Eine solche Aussetzung hätte angesichts des völkerrechtswidrigen Verhaltens der britischen Regierung durchaus nahegelegen. Möglicherweise hatte die britische Seite sie auch provozieren wollen.

 

Neben einigen Verhandlungsfortschritten verzeichnete die Kommission im Oktober nach wie vor „anhaltende gravierende Divergenzen“ „bei Themen von großer Bedeutung für die Europäische Union“:

 

• (1) Es bedürfe solider, langfristiger Garantien für einen offenen und fairen Wettbewerb mit klaren Regeln und wirksamen Durchsetzungsmechanismen, insbes. in Bezug auf die Verpflichtung des VK, die in der EU geltenden sozialen, steuerlichen, umwelt- und klimabezogenen Standards beizubehalten.
• (2) Ein „effizienter Steuerungsrahmen … mit soliden Durchsetzungs- und Streitbeilegungsmechanismen sowie wirksamen Rechtsbehelfen“ sei angesichts des Verstoßes des VK gegen das Austrittsabkommen umso wichtiger.

 

• (3) Schließlich bedürfe es eines stabilen, nachhaltigen und langfristigen Fischereiabkommens, „das es dem Vereinigten Königreich ermöglicht, seine Fangmöglichkeiten weiterzuentwickeln, während gleichzeitig die nachhaltige Nutzung der Ressourcen gewährleistet und die Tätigkeiten der europäischen Fischerinnen und Fischer geschützt werden.“

 

Dem Vernehmen nach sind diese drei zentralen Punkte trotz einiger Annäherungen in den Verhandlungen noch nicht gelöst. Deshalb ist offen, ob ein Partnerschaftsabkommen noch rechtzeitig zustande kommen kann und ob das auf britischer Seite überhaupt ernsthaft gewollt ist. Ein „no deal“ ist deshalb nicht ausgeschlossen ist. Die EU bereitet sich mit einer Art Notfallplan auf diese Situation vor. Jedenfalls bliebe im Falle eines „no deal“ wenigstens das Austrittsabkommens in Kraft, das einige wichtige Bereiche der Beziehungen zwischen der EU und dem VK bereits abdeckt. Die strikte Einhaltung dieses Abkommens ist insofern von überragender Bedeutung.